- 目錄
第1篇 經濟建設及土地資源利用情況調研報告
土地資源是國家和民族賴以生存和發(fā)展的物質基礎，是推動經濟建設、保障人民生活的基本條件，是十分寶貴的資源和資產。根據(jù)縣委學習實踐科學發(fā)展觀活動領導小組的統(tǒng)一安排，由我牽頭，縣發(fā)改局、國土局、財政局、交通局、統(tǒng)計局、建設局等相關部門組成了《經濟建設與保護土地資源的思考》課題調研組，深入部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)和部門開展專題調研，了解我縣土地資源利用現(xiàn)狀，結合我縣經濟社會發(fā)展的中長期規(guī)劃，對我縣未來__年的建設用地需求進行了預測。通過調研，調研組認為，在我縣經濟和社會各項事業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的進程中，必需按照建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會要求，在發(fā)展中謀保護、在保護中謀發(fā)展，走可持續(xù)發(fā)展之路。
一、我縣土地資源利用現(xiàn)狀
__年全縣土地總面積279907.68公頃（不包括與外縣爭議面積），其利用狀況如下：
（一）農用地：225417.22公頃，占土地總面積的80.53%。其中：耕地面積47948.6公頃，占農用地面積的21.27%；園地面積2417.92公頃，占農用地面積的1.07%；林地面積137421.53公頃，占農用地面積的60.96%；牧草地面積23404.39公頃，占農用地面積的10.38%；其它農用地14224.78公頃，占農用地面積的6.32%；
（二）建設用地：4013.87公頃，占土地總面積的1.43%。其中：居民點及工礦用地3477.63公頃，占土地總面積的86.64%；交通用地面積446.55公頃，占建設用地面積的11.13%；水利設施用地面積89.69公頃，占建設用地面積的11.13%。
（三）未利用地：50476.59公頃，占建設用地面積的18.04%。其中：未利用土地面積48599.31公頃，占未利用地面積的96.28%；其它土地1877.27公頃，占未利用地面積的3.72%。
二、我縣未來__年建設用土預測
（一）交通建設用地預測。根據(jù)《_____縣交通基礎設施建設“___”規(guī)劃》要求，擬建設以荔八公路為主干線，內接外連通鄉(xiāng)出縣的“一橫十縱”公路運輸網絡。按照規(guī)劃，到2023年全縣交通運輸用地規(guī)模為596.55公頃。需新增占用耕地84.43公頃、園地10公頃、林地10公頃、牧草地18公頃、其他農用地20公頃、未利用地7.57公頃。
（二）工礦用地預測。按照縣委、縣政府關于“堅持走新型工業(yè)化道路，充分利用自然資源優(yōu)勢，積極調整優(yōu)化工業(yè)產業(yè)化結構，著力搭建工業(yè)經濟發(fā)展平臺”的總體規(guī)劃，到__年，全縣將初步完成三個工業(yè)聚集區(qū)規(guī)劃建設：一是把平湖響水洞規(guī)劃為電子材料、旅游產品、民族特色產品綜合開發(fā)和深加工、植物油精深加工、飲料、酒、食品、生物飼料及畜產品、農產品的加工業(yè)為一體的輕工業(yè)聚集區(qū)；二是把通州規(guī)劃為以大理石板材、高嶺土、中藥材粗加工為主的工業(yè)聚集區(qū)；三是把四寨規(guī)劃為以水泥制造、建筑材料生產為主的工業(yè)聚集區(qū)。到2023年獨立工礦用地面積達441.01公頃，需新增占用耕地121.97公頃、園地26公頃、林地12公頃、牧草地15公頃、其他農用地10公頃、未利用地15.03公頃。
（三）城鎮(zhèn)用地預測。全縣城鎮(zhèn)建設的總體目標是要堅持全面建設小康社會和現(xiàn)代化城市，把加快城鎮(zhèn)化作為推動經濟增長和調整經濟結構的戰(zhàn)略支點，繼續(xù)完善城鎮(zhèn)總體布局。全縣的城鎮(zhèn)建設要以中心集聚，軸線拓展，加強重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設，強化交通干線城鎮(zhèn)的培育，實施點軸發(fā)展戰(zhàn)略。同時要加快縣城基礎設施建設，以道路為重點，不斷完善縣城道路骨架，實施硬化、綠化、亮化工程，力爭住房、街道、供電、供排水、通訊、環(huán)保、園林綠化等基礎設施得到明顯改善。到2023年全縣城鎮(zhèn)規(guī)模達535.89公頃。需新增占用耕地250公頃、園地6公頃、林地4公頃、牧草地5公頃、其他農用地10公頃、未利用地5公頃。
（四）農村居民點用地預測。以新農村建設為契機，以中心村建設為重點，通過完善交通、道路、醫(yī)療、教育等基礎設施和公共設施，改善村民生產、生活條件。到2023年全縣農村居民點用地規(guī)模預計達2880.20公頃，需新增占用耕地5公頃、園地3公頃、林地2公頃、牧草地3公頃、其他農用地15公頃、未利用地2公頃。
（五）水利設施用地預測。水利設施建設重點一是抓好防洪排澇、加固河堤、疏通河道工程建設，抓好以六硐護河堤、排洪工程和掌布河防洪工程建設，新建堤防8.4千米，排洪遂溝5千米；二是根據(jù)全州水電開發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃，加快抓好槽渡河、六硐河、霸王河三條流域水電開發(fā)，建成裝機7.5萬千瓦的甲江水電站、裝機2.44萬千瓦的河灣水電站等。配套做好電網輸送系統(tǒng)工程建設，繼續(xù)完善農村和縣城電網改造，加快輸電線路網絡建設。三是提高小水電電力就地轉化能力。___期間，要積極爭取新建和續(xù)建通州五里壩水庫、擺茹水庫、水落洞水庫等三個重點項目，新建縣城二級翻水壩工程。預計到2023年水利、水電設施建設用地規(guī)模將達到439.55公頃，需新增占用耕地99.6公頃、園地35公頃、林地36公頃、牧草地30公頃、其他農用地57公頃、未利用地92.4公頃。
（六）特殊建設用地預測。
按照省委、省政府“貴州南部旅游環(huán)線”建設要求，圍繞“世界地質奇觀旅游縣”品牌，加強旅游產品的開發(fā)，建設_____特色旅游商品市場，以景區(qū)景點生態(tài)環(huán)境和交通基礎設施建設為重點，形成與生態(tài)旅游市場需求相適應的旅游基礎設施，完善城鎮(zhèn)和景區(qū)景點的綜合配套服務功能，提高承載能力，發(fā)揮旅游“一業(yè)帶多業(yè)、多業(yè)促發(fā)展”作用。“___”期間，國家天文臺500米口徑大射電望遠鏡項目落戶_____，并協(xié)助國家天文臺搞好臺址的建設，配合做好相關工作。以及縣城垃圾填埋場、污水處理廠建設。預計到2023年全縣特殊建設用地規(guī)模將達到143.73公頃，需新增占用耕地50公頃、園地5公頃、林地3公頃、牧草地2公頃、其他農用地3公頃、未利用地7公頃。
預計到2023年，以上建設用地規(guī)模將達到5036.93公頃，占全縣土地總面積的1.8%，預計將新增建設用地1080公頃。需占用耕地611公頃、園地85公頃、林地67公頃、牧草地73公頃、其他農用地115公頃、未利用地129公頃。
三、我縣土地資源的利用潛力
（一）土地后備資源利用前景。按后備資源調查和土地適宜性評價結果分析，我縣在當前經濟和技術條件下可開發(fā)利用的土地后備資源達35119.72公頃，占土地總面積的12.54%，其利用現(xiàn)狀主要為荒草地、灌木林地和疏林地。其中：可開墾為耕地的后備資源1812.57公頃，園地后備資源9733.74公頃，林地后備資源1059.29公頃，牧草地后備資源12976.12公頃。我縣土地后備資源、特別是園地后備資源具有一定的開發(fā)利用潛力。
（二）已利用土地的生產力和利用率分析。據(jù)調查和農業(yè)部門資料，__年，我縣糧食作物平均單產3750公斤/公頃，復種指數(shù)為180% 因此，大力治理和改造中低產田土，加強土地整理復墾，增加投入，改善農業(yè)生產條件，大力提倡科學種田，提高作物單產和復種指數(shù)，耕地生產力將有較大增長。
我縣園地大部分為低產園，產量僅為4250公斤/公頃，只要加強管理，更新老齡園木，選用優(yōu)良品種，單產可有效提高。
林地利用率和生產率均較低，有林地僅占林地面積的51.59%，且有林地活立木蓄積量低，因此，只要加強林業(yè)管理、科學采伐，選育速生優(yōu)良材種，大力植樹造林、封山育林，林業(yè)將有較大的發(fā)展。
我縣牧草地全部為天然草地，單位產草量低，僅為15030公斤/公頃，據(jù)畜牧部門預測，只要加快草場更新速度，加大科技投入，建設人工草場和改良草場，可將草場單位產草量提高，我縣畜牧業(yè)發(fā)展有很大潛力。
我縣城鎮(zhèn)建設用地面積較大，且較零亂、分散。通過加強規(guī)劃改造，充分利用村寨空閑地，逐步搬遷集中，提高土地利用率，可節(jié)約大量建設用地。
四、我縣土地利用存在的主要問題
（一）土地資源總量大、土地質量總體較差。我縣土地總面積居全州第二位，人均土地面積、耕地面積和林地面積分別為0.92公頃、0.16公頃和0.45公頃，均居全州第三位；人均牧草地0.08公頃，居全州第五位。總的來看，我縣土地人均量大，但土地質量較差，耕地中有4682.46公頃坡度在25度以上。全縣中低產田土占80%左右，低產林地、園地、牧草地也占有相當比例，全縣土地質量總體較差。
（二）土地利用不充分，經營粗放，土地利用率和生產率較低。我縣屬貧困地區(qū)，農業(yè)生產條件相對落后，生產投入較少，致使耕地質量普遍較差，高產穩(wěn)產農田比重小，中低產田土占80%左右，耕地復種低，全縣土地利用率僅為81.96%，墾殖指數(shù)為17.13%，耕地的利用率和產出率較低；林地面積較大，但有林地僅占林地面積的51.59%，且有相當部分是低產林地，單位面積活立木蓄積量、蓄積率和產出率均低。園地所占比例小，開發(fā)利用程度不高，全縣可開發(fā)園地后備資源9733.74公頃尚未得到開發(fā)利用，且園地大部為低產園地，果園產量低；縣境內牧草地均為天然草地，尚未進行人工改良開發(fā)利用，草質差、產草量低，單位面積載畜量低，牧業(yè)優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮；建設用地利用率低，浪費較大，全縣農村人均居民點用地111.1平方米，屬超標范圍。
（三）人口不斷增長，建設用地增加，耕地面積逐年下降，土地供需矛盾日趨尖銳。我縣__年末總人口為30.5萬人，據(jù)有關部門預測：到__年末，我縣人口將達到33.04萬人，城鎮(zhèn)人口將達8.34萬，城鎮(zhèn)化水平達25.09%；2023年末，人口將增至35.64萬人，城鎮(zhèn)人口將達13.75萬，城鎮(zhèn)化水平達38.6%。據(jù)近幾年的調查統(tǒng)計和年度土地變更調查結果，每年我縣建設占用均超過20公頃，且呈上升趨勢。隨著經濟社會的不斷發(fā)展，建設占地還將不斷增加，土地供需矛盾日趨尖稅。
（四）生態(tài)條件破壞嚴重，土地質量不斷下降。隨著人口的增加，對農用地的需求量加大，盲目毀林開荒，使植被遭到嚴重破壞，水土流失加劇，耕地肥力逐年下降，旱澇災害頻繁，生態(tài)環(huán)境日趨惡化。加之近年來大量施用化學肥料，農家肥施用減少，重用輕養(yǎng)，造成耕地理化性破壞嚴重，土壤板結，耕地質量受到極大影響。
五、建設與保護的思考
（一）保增長、保紅線。要在保障經濟和社會發(fā)展重大項目建設用地的基礎上，保障現(xiàn)有耕地總量不變。要按照、國務院“擴內需、保增長”的總體要求，加快經濟社會建設的同時，進一步加大耕地保護力度，嚴厲打擊各類土地違法行為，加大土地開發(fā)整理，確保土地總量。
（二）嚴格土地供應政策，提升土地節(jié)約集約利用水平。要結合我縣實際，落實建設用地節(jié)約集約利用控制標準，根據(jù)有關規(guī)定，制定有關工業(yè)項目進入標準、建設用地節(jié)約集約利用控制標準和農村居民點規(guī)劃建設用地指標準并組織落實到位，推動建設用地實現(xiàn)節(jié)約集約利用，提高土地利用率。
（三）科學編制土地利用總體規(guī)劃。規(guī)劃是可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是確保我縣各類建設用地的關鍵，重視和抓好規(guī)劃是堅持科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。我縣一方面人均耕地少，耕地后備資源不多，耕地質量不高，建設用地供需矛盾突出，另一方面又存在布局不合理，低效使用土地的問題。從上一輪規(guī)劃（1997—__）實施情況看，我縣各類建設占用耕地的指標為133.33公頃，截止__年12月，我縣實際建設占用耕地為143.5公頃，已超出規(guī)劃指標，從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地指標使用看，存在使用不平衡的現(xiàn)象，有的沒有完成，有的又突破指標，在用地布局上存在不足，不能滿足建設項目用地，造成有的項目不能實施，影響縣城經濟的發(fā)展。目前，我縣正開展土地利用總體規(guī)劃修編工作，《規(guī)劃大綱》已經省相關通過批復，現(xiàn)正抓緊編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，這就要求我們通過規(guī)劃修編，合理安排各類用地，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級，促進經濟發(fā)展方式實現(xiàn)根本轉變。
1．認真開展新一輪規(guī)劃實施評價工作。規(guī)劃實施評價是規(guī)劃修編的前提，也是規(guī)劃修編前期工作的重要內容。我縣上一輪土地利用總體規(guī)劃于1997年開始編制，1999年批準實施，由于編制準備工作不足，在實施過程中暴露出許多問題，主要是基礎數(shù)據(jù)調查不夠深入，數(shù)據(jù)不夠準確；土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃等不能完全銜接，規(guī)劃建設用地預測不到位，基本農田保護區(qū)規(guī)劃不科學，耕地保護缺乏柔性措施和保障支撐。特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃研究不夠，造成規(guī)劃調整頻繁，為此，要認真吸取上一輪規(guī)劃編制的經驗和教訓，對規(guī)劃實施中存在的問題要進行認真研究和評價，提出改進規(guī)劃修編工作的對策和建議，增強新一輪規(guī)劃的科學性和可操作性。
2．扎實做好基礎調查工作。土地利用總體規(guī)劃涉及社會各方面，各行業(yè)、各部門的用地需求和發(fā)展規(guī)劃是編制規(guī)劃的基礎，要充分收集和研究各行業(yè)、各部門的基礎數(shù)據(jù)，搞好調查研究，為土地利用總體規(guī)劃修編奠定堅實基礎，在此基礎上，要扎實做好土地利用現(xiàn)狀，城鎮(zhèn)化與土地利用，土地利用潛力，土地供需平衡，土地利用環(huán)境影響評價，土地利用戰(zhàn)略，土地開發(fā)整理規(guī)劃目標與保障措施等項目專題研究，為編制規(guī)劃做好充分準備，認真開展第二次土地調查工作，確保規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)詳實可靠。
3．重點加強耕地特別是基本農田保護研究。保護耕地特別是基本農田是必須堅守的一條紅線，不可逾越。我縣地處山區(qū)，壩區(qū)很少，隨著我縣經濟社會的快速發(fā)展和人口的不斷增加，土地資源的不足與經濟社會發(fā)展需求之間的矛盾將越來越突出，這就要求我們在落實和執(zhí)行嚴格的耕地保護政策的同時，正確處理好保護與發(fā)展的關系，通過調整耕地的性質結構，基本農田布局結構，在不減少基本農田面積總量的基礎上，通過科學調整，留足建設用地空間，使用地布局和圖斑的安排與工業(yè)項目，基礎設施建設以及城鎮(zhèn)化建設等項目用地的需求一致，確保重點建設用地需求。
4．科學預測建設用地需求。要根據(jù)我縣國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃和全面建設小康社會規(guī)劃要求，結合我縣經濟社會發(fā)展和土地資源現(xiàn)狀，城鎮(zhèn)化水平、人口、城鎮(zhèn)規(guī)模現(xiàn)狀等方面因素，科學預測各類建設用地規(guī)模，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構布局，堅決克服和糾正貪大求多，不切實際，盲目擴大用地規(guī)模的做法，在合理確定縣城建設用地規(guī)模需求的同時，重點保障小城鎮(zhèn)建設和各項基礎設施建設，從根本上實現(xiàn)土地利用方式從粗放型向集約型轉變。
5．加強相關規(guī)劃的銜接。要加強與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的銜接，充分體現(xiàn)節(jié)約集約用地，保護耕地的要求。城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃，交通、水利規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃等與土地利用相關的規(guī)劃，要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，建設用地不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地規(guī)模和范圍。要按照有利于加強和改進宏觀調控，有利于嚴格實施土地用途管制的要求，完善土地利用規(guī)劃體系，強化土地利用總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和政策性，提高規(guī)劃的針對性和可操作性。
（四）發(fā)揮市場機制作用，提高土地資源配置效率。通過全面落實經營性用地和工業(yè)用地公開出讓制度，以市場運作推進土地節(jié)約集約合理利用，發(fā)揮土地價格杠桿作用，促進經濟增長方式的轉變。建立“多渠道進水，一個水池蓄水，一個龍頭出水”的土地收儲供應機制。進一步強化政府對土地一級市場的壟斷和調控。通過實施土地儲備制度，將盤活國有企業(yè)資產與推動舊城改造和加快城市化進程三方面實施對接，達到整體推進，協(xié)調發(fā)展。
（五）加強建設用地審批、建設、使用監(jiān)管。進一步落實用地審批、開工檢查、竣工驗收管理，對建設用地實行全程監(jiān)控，實行定期巡查及竣工驗收制度，確保項目用地及時利用，防止土地閑置、空閑和超面積建設現(xiàn)象的發(fā)生。逐步建立多部門聯(lián)動復核驗收制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所屬地管理責任制，督促項目及時開工建設和按時竣工。
（六）盤活存量土地，充分挖掘土地集約利用潛力。盤活存量土地，是土地節(jié)約集約利用的切入點，更是提高土地使用效率的一個重要組成部分。要針對當前的突出問題和矛盾，按照國家和省有關規(guī)定，結合全縣實際，制定行之有效的新辦法、新舉措。切實做到“管住總量、控制增量、盤活存量、處置閑量”。
1．采取空間盤活方式，實現(xiàn)“借天生地”。倡導廠房向高空發(fā)展，嚴格限制單層廠房，鼓勵支持建造多層、高層廠房，積極推行“零增地技改”和“零增地招商”。通過在原廠區(qū)翻改擴建，增加容積率，有效提高土地利用率，實現(xiàn)“增資盤活”、高效利用存量土地的目標。
2．采取收儲盤活方式，實現(xiàn)“退二進三”。對關停并轉的工礦企業(yè)和學校用地，進行收購儲備，重新確定土地用途，以招拍掛出讓方式適時推出，提升城鎮(zhèn)土地的經濟價值。
3．采取轉讓盤活方式，實現(xiàn)“騰籠換鳥”。積極開展存量土地專項摸底調查處置工作。在全面摸清和掌握全縣存量土地底數(shù)的基礎上，將閑置土地按照使用情況和閑置原因，分為已批未建、半建半閑、建設進度緩慢、建成后部分停產、建成后停產等類型，靈活運用多種方式，分別加以處置，既緩解地根緊縮的矛盾，又走出一條節(jié)約集約用地、促進經濟和社會發(fā)展的新路子。對閑置的存量土地，分別進行督查會辦，責令限期整改。對整改難以到位的，重新組織招商，鼓勵和引導企業(yè)通過“騰籠換鳥”的項目置換方式，將存量變增量，提高土地利用率。
4．采取掛鉤盤活方式，實現(xiàn)“星星換月亮”。在大力推進“三集中”的過程中，隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化衍生的傳統(tǒng)村莊建設用地，將成為潛力最大的土地后備資源。要積極調整思路，拋棄“無地可墾”的舊觀念，充分挖掘村莊存量土地的利用潛力。一是加大廢舊村莊復墾整理力度，提升耕地占補平衡的能力；二是積極實施增減掛鉤，集中使用掛鉤“周轉”指標，用復墾廢棄住宅指標抵新占地指標，確保耕地實現(xiàn)“占補平衡”的目標。
六、幾點建議
（一）完善批后監(jiān)管辦法。企業(yè)對土地的投資強度有很大的不確定性，目前，國土部門對企業(yè)投資強度主要依據(jù)項目可行性研究階段發(fā)改部門提供的文件或批復，而企業(yè)在取得土地后工程設計、建設時實際的投資規(guī)模往往有變數(shù)，國土部門無法掌握，而且閑置土地認定中，建筑密度、投資強度等因素如何認定，由誰認定等尚無詳細的評價辦法。建議引入中介機構，對項目投資資金落實情況給予跟蹤評價，評價結果作為監(jiān)管的依據(jù)。
（二）增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府節(jié)約集約利用的責任意識。建立科學的政績評價體系，將耕地保有量、基本農田保護、單位gdp和固定資產投資規(guī)模增長的新增建設用地消耗列入政績考核。
（三）細化監(jiān)管手段，強化監(jiān)管力度。建立和完善土地資源調控機制，確保規(guī)范有序、保障有力、調控有效。國土資源管理部門應從建設項目用地預審或出讓條件設定著手，嚴格審查投資額度，同時參考項目企業(yè)的注冊資產，由銀行出具驗資證明，方可批準核準備案，防止虛擬項目及投資。
（四）強化土地利用總體規(guī)劃管控作用。在一定區(qū)域范圍內，土地利用總體規(guī)劃應該高于其他規(guī)劃?，F(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護為價值取向，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，土地利用總體規(guī)劃應體現(xiàn)兩個目的：一是落實嚴格的耕地保護制度，二是必須對規(guī)劃建設用地特別是城鎮(zhèn)建設用地作出嚴格的控制。一旦土地利用總體規(guī)劃形成，除特殊情況外，不允許隨意更改。
（五）提高增減掛鉤方案的實施效率。鼓勵建設用地整理，在不增加建設用地總量的前提下，減少審批環(huán)節(jié)、縮短審批時間，將整理后的建設用地周轉指標盡快地進行掛鉤使用，同時，在增減掛鉤實施中，切實注意保護農民利益，給予農民補貼，降低農民負擔，有效群眾的積極性。
